内幕人短线交易收益归入制度简论

姜朋


就世界范围来看， 很多国家和地区均以打击内幕交易行为、维护证券市场公正秩序，为其证券立法的主要目标。在具体的制度设计上，国外立法通常在对那些已被证实的内幕交易行为课以民事责任(当然还包括行政的和刑事的责任)的同时，尚辅之以内幕人短线交易收益归入制度(以下简称归入制度)，作为其前沿防线，来阻吓内幕人的内幕交易行为。我国《证券法》第42条对此亦做出明文规定，但由于新法制定不久，一些基本理论问题尚有待澄清，法律规定也有不尽人意之处，因此本文拟就此试做探讨，以期于《证券法》的顺利执行和证券市场的健康发展有所助益。
一、法律关系的分析
从法律规定来看，归入制度主要涉及三层法律关系：第一层是由内幕人买入或卖出本公司股票而与相对人结成的证券法律关系；第二层是由内幕人在前一关系结束后六个月内为相反行为（卖出或买入本公司股票）而与相对人结成的证券买卖关系；第三层是在内幕人因前两层关系而获益的情况下，其与公司之间的收益归属关系。内幕人贯穿于这三层关系之中，从而使之呈现出内在的联系。首先，前两层关系中，内幕人第一次的买入或卖出是为了第二次的卖出或买入而为的，因此可以认为第一层关系具有手段性，而第二层关系则具有目的性特征，即从内部人角度讲，第一次的买或卖行为是为了第二次的卖或买而为的。但是内幕人若想获得收益，这两层关系就缺一不可，所以它们紧紧地联系在了一起，共同构成了一个完整的短线交易。其次，只有短线交易有效存在，且内幕人因此而获利，才可能引发第三层关系，即公司的收益归入。倘若构成短线交易的两个法律关系有一个欠缺或不成立，则收益归入就无从进行。再次，《证券法》对前两层法律关系并不直接进行的价值评价，法律所要评价的只是第三层关系，即在内幕人与公司之间对收益进行最终的分配。在明晰了上述法律关系之后，下面将探讨归入制度的一些具体问题。
二、内幕人的界定
（一）董事、监事、经理应否受规制
将《证券法》第42条与《股票发行与交易管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第38条相比较，可以发现，《暂行条例》将从事短线交易的内幕人界定为股份有限公司董事、监事、高级管理人员和持有5%以上有表决权股份的法人股东及其董事、监事、高级管理人员，其范围较《证券法》要广（后者规定为持有股份有限公司已发行的股份5%的股东），之所以如此，也许是因为立法者考虑到我国《公司法》第147条明文规定，董事、监事、经理在任职期间不得转让所持有的本公司股份，而认为上述人员已无从事短线交易的可能。但问题却依然存在。
1.尽管公司法不允许董事、监事、经理转让资格股，但若其事实上转让了应当如何处理，是认为其转让行为无效而令其与交易相对人互负返还义务，还是适用归入制度，这其实是立法者早该考虑的问题。
2.《证券法》第67条仍将公司董事?监事及高级管理人员纳入内幕交易禁止制度的规制范围，似乎并未受到《公司法》第147条的影响。而作为其前沿防线的归入制度，与之竟有如此大的差异，实为不妥。不论是从立法文意前后连贯一致的角度，还是从规范严谨科学的角度讲，第42条都应与第67条一致起来。
3.《公司法》第147条仅仅限制董事、监事、经理转让资格股份，而不限制其受让股份，于是就可能出现这样的情形：（1）董事?监事、经理在任职之前卖出股份，在任职期间内买入，相距不超过六个月者；（2）在任职期间内买入，在去职后卖出，相距不超过六个月者；（3）任期不满六个月者，在任职前买入或卖出，在去职后卖出或买入。于情形（1）董事、监事、经理自买入后即受《公司法》第147条的限制，故先不予讨论。情形（2）是否应受规制，理论上有争议。一说认为买入及卖出时当事人均需具有董事、监事、经理身份才能受规制，是为“二端说”。一说认为只要买入或卖出时当事人具有此身份即应受规制，可谓“一端说”。美国实务界采“一端说”，我国台湾原采“一端说”，近来改采“二端说”，但颇受学者批评[1]。但无论依哪种学说，情形（3）均无法规制，至为明显。在我国，证券法学说与实务均尚不发达，因而对（2）（3）两情形如何规制少有说明。笔者认为应从归入制度立法目的出发来考量，以设定内幕人的范围。概言之，设立该制度不单纯是为了禁止短线交易，亦不仅在于使公司取得内幕人的收益，而是要以此方式积极阻吓内幕人利用内幕信息从事证券交易。而公司董事?监事?经理具有特殊地位或职务，常能接触公司秘密，有可能利用内幕信息为短线交易，因此对其适用归入制度加以规制是必要的。具体操作上应采“一端说”，对于某些特殊情形（如上述情形（3））亦应加以规制。
（二）关于持股5%的股东的规定
关于受规制的股东，《证券法》与《暂行条例》分歧不少。一方面，《证券法》把受规制的股东范围由法人股东扩大到自然人股东（这从一个侧面反映出立法者放弃了限制自然人持股数量的立场）；另一方面，《证券法》将有表决权股份改为公司已发行的股份，从而把持有5%以上无表决权股份的股东也包括了进来，较《暂行条例》为全面。因为大股东无论其有无表决权均与公司有较密切的联系，可能获知公司内情，实有规制的必要。[2]然而《证券法》却未如《暂行条例》那样将持股5%以上的法人股东的董事?监事及高级管理人员纳入规制范围，又为不足。[3]若能将二者结合，取长补短，当为最好。
三、短线交易行为的解说
《证券法》第42条规定内幕人将股票在买入后六个月内卖出或在卖出后六个月内买入者方可适用归入制度。结合该法第32、33、35条的规定，此处所说的买卖行为包括在证券交易所进行的公开竞价交易应无疑问，但对于以场内交易方式以外的方式买卖股票者，以及于六个月内非因买卖行为而取得或丧失股票者，应当如何对待，则值得思考。
对于以场内交易方式以外的方式买卖股票，美国司法实务界认为，如果买卖标的物为发行公司股票，不问是否在集中交易市场买卖，均适用1934年联邦证券交易法第16条b项的规定，应受归入制度的制约。在我国能否做同一解释，尚需要结合《证券法》第41、42条来分析。第41条规定，持有一个股份有限公司已发行的股份5%的股东应在其持股数额达到该比例之日起三日内向该公司报告；属于上市公司的，应同时向证券交易所报告。由此看来，其规制的对象不仅限于上市公司股东，也包括未上市的股份公司股东。于是第42条所称的“前条规定的股东”亦不仅局限于上市公司的股东，自然也包括了未上市的股份公司的股东。前者进行的证券交易，依《证券法》第32、33、35条的规定，通常是在证券交易所内进行的公开竞价的现货交易。而后者则显然不能采用场内交易方式。因此从解释的角度看，短线交易人的买卖方式不仅有场内集中竞价交易，也可以是场外柜台交易等其他交易方式。
在六个月内非因买卖行为而取得或丧失股票则通常包括以下几种情形：1.因质权的行使而取得或丧失股票，即内幕人买入股票后六个月内因他人行使质权而丧失股票；以及于卖出后六个月内因行使质权而取得本公司的股票。2.因离婚分割夫妻共同财产而取得或丧失股票，即购买当时系以夫或妻一方的名义购买，实则为共同财产，于离婚之际分割过户，一方丧失股票，对方取得股票。3.因受遗赠或依继承而取得股票。4.因赠与而取得或丧失股票。5.因公司增资配股、或因公司债的转换以及因公司合并换发新股而取得股票。
上述诸情形，美国司法实务界称之为“非正统的交易（unorthodox transactions），以与“正统的的交易（garden-variety transactions）相区别。后者特指现金买受股份的交易行为。一般认为，决定该行为是否为短线交易规范下的买卖行为应当考虑以下因素： 1.该行为是否为自发的行为（whether the transaction is voluntary）。如果因超出其所控制的事件而被迫执行一项交易则此行为将无法成为内幕人滥用内幕信息的工具。2.时间上的控制（control of timing）。如果无法控制交易的时间，那么行为人将无法准确的将其交易行为与依内幕信息所预期的股份变动相配合。3.内幕人是否已获利了结（whether the insider cashes out）。如果内幕人通过交易获利并将利益转化为无风险的形式（比如现金），则该行为有可能受到短线交易规范的规制。[4]依此标准来衡量，上述行为并非完全或主要能由当事人自主控制，因此与第42条所称买卖相去甚远。当然这只是学理观点。如果上开标准能为我国证券管理机关或者司法机关采用当为最好。
四、短线交易人：责任还是义务
内幕人的短线交易收益将被收归公司所有，那么，该内幕人对公司承担的是责任还是义务呢？乍看起来，这只是个没有多少实意的概念之争。其实不然，如梅里曼教授所言：“实际生活中离开了概念人们就无法进行语言交往” [5]，我们本来就生活在概念的世界里，通过概念来把握事物，人与动物的区别也正在于此[6]。如果人们对某一事物尚未能加以概念式的把握，那么人们的认识还不是深刻的。从理论上讲，法责任与法义务不是同一层面的范畴，责任是由于违反第一性义务而招致的第二性义务。[7]一般的说，在产生上责任与义务有一种继起的关系。其次，责任具有必为性和当为性，即责任的认定需由专门的国家机关来进行，并且国家直接运用强制力保障履行，具有必须承担和实现的性质。并且责任是对否定义务行为的否定，有责主体不能拒绝，而义务则不然。就民商法领域而言，一些义务可以由当事人自由设定，其实现亦不需要国家权威的介入，即民法上的债务“并不包括任何对债务人的强制，在债务人不履行义务时，强制其履行或赔偿损害，则属于民事责任问题。”[8]
就归入制度本身而言内幕人对公司负有责任还是义务，实际上反映了对归入制度的两种不同认识。若采责任说[9]，则意味着内幕人的行为违反了先在的义务或侵犯了公司的权利，而要受到法律的否定性评价，即短线交易行为本身具有可责难性。相反，若采义务说，则表明交易行为本身没有问题（或说法律对此不加细究），只是立法者认为有必要在内幕人与公司之间作一番利益的重新分配，从而要求内幕人履行一种新设的义务。
从源头来讲，责任说多受到美国法的影响。证券法律制度原以美国最为发达，其立法模式深刻地影响了包括我国在内的许多国家。在借鉴和移植的过程中，其普通法传统对责任与义务不加严格区分[10]、常常混用的负面作用也表现了出来。然而我国法制自晚清以来，深受欧洲大陆法影响，对责任与义务多加区分，已成定式。因此为了我国法制的体系化进程，也为了证券制度能融汇于整个法律体系之中，诚有必要区分责任与义务。[11]
笔者认为义务说是妥当和可以接受的。因为一般理解责任多含否定性评价的成份，而义务则不然。若按责任说，其后果必然使交易关系被否定，使交易双方返还给付，这对交易相对人是很不利的。不过，从我国《证券法》第42条中看不出这层含义。如前所述，法律对短线交易行为本身未做任何评价（尽管立法者内心对此也许极为反感），而是利用交易成本理论驱动内幕人自己衡量利弊，主动放弃短线交易的念头，从而抑制内幕交易的发生，可谓：“不着一字尽得风流”。另外，股东除了出资义务以外不再对公司负任何义务，因此买卖自己股票行为本身的正当性是明显的。即使该股东可能实际利用了公司的内幕信息，但在尚未被证实前也不应受到责罚。并且这种交易行为本身很少能构成对公司的直接损害，也就谈不上对公司的赔偿责任了。
在法律上，权利与义务是一对基本的范畴，往往相伴而生。因此当法律为内幕人设立一项新的法律义务──将收益交付公司时，也就赋予了公司以归入权。这实际上是在公司与内幕人之间设立了一项债权债务关系，为实现收益的重新分配铺平了道路。
这个权利义务关系由于是法律直接规定的，不以当事人之间有约定为必要，因此属于法定之债，而与合同之债有区别。其次，它与不当得利之债亦不相同。盖不当得利之债要求一方无法律上原因而获利、并致他人损害、而且获利与损害之间有因果关系，但收益归入之债中的内幕人虽然获利，但系来自于此债权债务关系以外的第三人，并且也支付了对价，有法律依据。另外内幕人的获利并未当然导致公司受到损失，因此与不当得利之债有别。再次，它与无因管理之债不同。盖无因管理要求有为本人谋利的主观条件，而内幕人显然没有为公司造福之念。最后，它与侵权之债也有区别。侵权之债“以被害人受有实际损失为构成要件，至于侵权人是否受益则非所问” [12]，而收益归入之债仅以收益为必要而不问损失的有无。综上，可以认定，收益归入之债为一独立的法定之债，公司为债权人，享有归入权，内幕人为债务人，负有收益给付义务。
五、公司归入权：请求权与形成权之争
在明确了公司与内幕人之间的债权债务关系以后，随即面临的一个问题就是，公司归入权是请求权还是形成权。在此问题上学者们往往争论不休。有人认为它是请求权[13]，而更多的人认为其乃形成权[14]。后者理由大抵为：请求权的权利人自己不能直接取得权利内容利益，必须通过他人的特定行为间接取得； 各种请求权都以一定的基础权利为前提。而公司归入权的行使不要求公司对交易收益享有所有权，即归入权不以基础权利为前提，只要公司或其股东做出利益归入的意思表示，即可成立；而且该权利的行使也使原证券买卖关系的结果发生变更，从而否定了短线交易者的利益所有， 这恰恰符合形成权的特征，因而认定归入权性质上为形成权[15]。对此观点笔者有不同看法，兹分述如下：
（一）请求权与形成权之争，其非此即彼的思维模式值得思考。 这种思维模式的运用要受到条件的限制：诸选项必须在同一个层面上，其相互之间不存在交叉，而且各选项之和可以涵盖全部可能的情形。以此来审视请求权与形成权之争，结果不令人满意。首先，从语原角度讲，“请求权”系德国学者温德赛(Bernhard Windsheid,1817-1892)所创，用以和“诉权”相区别，而“形成权”一词乃德国学者赛克尔(Emil Seckel)所创[16]。温赛两学者创设二词时所处的立场、所追求的目标、所采取的标准都不尽相同，因而很难说二者处于一个层面。其次，在学理上，很多学者依权利内容不同而划分出支配权与形成权，同时将请求权与抗辩权视为一组范畴。[17]也有学者将支配权、请求权、变更权视为一组，又在变更权项下分出形成权。[18]无论何者都说明在学者的观念中二者不是一个层次的。 再次，既然二者不在同一层面上,则二者的总和也就不可能涵盖私权的全部内容了。复次，要证明二者互相排斥、不存在交叉也是困难的。虽然乍看起来，请求权为权利人请求他人为一定的行为或不为一定行为的权利，即义务人负有配合权利人为作为或不作为的义务；[19]而形成权似乎不待他人协助就能生效，只需权利人的单独行为即可达权利发生变动的目的。但事实上，从相对人方面看，其亦负有消极的、不作为的（容忍）义务。而且某些情况下，形成权还可以由于相对人的抗辩而失效（如对抵销权的抗辩）[20]。因此在相对人负有不作为义务的情形下，形成权与请求权可谓异曲同工了。
（二）无论哪个观点似乎都认为形成权与请求权是独立的权利。然而对于支配权、请求权、形成权与抗辩权这种分类，李宜琛先生早就指出：“其实不过权利之说明，并非权利自身之分类"。 [21]申言之，首先，关于请求权是权利还是权能问题，梅仲协先生曾指出：“请求权系权利之表现，而非与权利同其内容。”[22]由此而论，请求权实仅为权利的一项权能。正如所有权的占有、使用、收益、处分四大权能虽常被称为权利，但仍仅是权能一样。“就经济上言，请求权之内容与其权利相一致，但相对权与其请求权之间亦不无差异之点。”以债权为例，此差异表现为：（1）请求权与债权并非一一对应，一个债权内可能存在着数个不同内容的请求权。（2）虽然债权的核心是请求权，但债权不仅仅产生请求权，于特殊情形时，也可能产生代位权、撤销权、解除权、选择权、变更权等[23]（其皆属于形成权）。（3）从权能角度分析，债权通常兼具诉请执行力（请求力）、强制执行力（执行力）、依法自力实现力和处分权能等。[24]因此，请求权实在仅是权利的一种权能而已。其次，关于形成权是权利还是权能问题，其情形与请求权相似，如王泽鉴先生所指出的：“形成权系可发生某种具体法律关系之权能，……属取得权利发展过程中之中间状态”，其“权利人得利用法律赋予之权利以单方行为使权利发生变动。”[25]
由此可见，无论形成权还是请求权，均非独立的权利而仅为权利的一种权能而已，因而在理论上探讨归入权的性质为请求权还是形成权未免不妥。
（三）从实意角度看，在我国台湾以及日本探讨此问题尚可理解 ：其证券法中都有关于归入权行使期间的规定。[26]若认为归入权为请求权，则此期间为诉讼时效；而若认为其为形成权，则此期间为除斥期间。“除斥期间经过而消灭的是请求权的‘权利’”，而“诉讼时效期间经过消灭的是请求权本身”。 [27]二者确有差别。然而我国《证券法》对此未做规定，解释上似应认为适用民法诉讼时效的规定。于此讨论是请求权还是形成权并无实意。
（四）最后，就前述形成权说中几处不严谨的表述加以说明。其一，关于基础权利。该说似认为只有请求权才需以基础权利为前提，而形成权并不需要。这种认识似乎不妥。请求权固为派生性权利，乃权利之功能。而形成权亦需依附于一定的法律关系，而不能单独为让与[28]。事实上，许多形成权亦需以基础权利之存在为必要，如选择之债的选择权、撤销权、解除权、抵销权等均以债权为其基础权利。另外，该派学者似乎认为唯有所有权方能成为请求权之基础权利[29]，又未免误会。其二，形成权说认为归入权之行使引起既存法律关系变动，亦属不妥。如前所述，收益归入制度中存在三层关系，于归入权行使之前，前两层关系已经存在，并且因各方当事人的履行而终结。归入权的行使并未使之发生任何改变：各方当事人的法律地位不曾改变，其权利义务、以及依此而获得的对待给付都不曾改变。
综上可知，归入权的性质是请求权还是形成权，“这个问题之所以难回答是因为问法不对。”笔者认为，在性质上归入权为债权，当然，考虑到人们的语言习惯（如我们常说债权为请求权，物权为支配权），在侧重于归入权的权能或作用的前提下，说其为请求权[30]也可以，但应当明确这不是指性质而言。
最后顺便指出，归入权之权利人为公司，但在行使上需由公司董事会来进行。由于董事会为公司执行机关，有权代表公司，因而董事会的行为即为公司的行为，而不应解释成行使代位权或代理。另外，当董事会怠于行使归入权时，其他股东仅有权要求其行使，而无个人诉权[31]。之所以如此，笔者认为此系出于防范滥诉的目的。因为若承认股东个人诉权，则必须同时防止滥诉，而对股东诉权加以限制（比如要求股东持有一定比例的股份），这又容易造成一些股东利用此制度反对另一些股东的局面，使之沦为股东之间解决个人恩怨的手段。于是立法者退而求其次，亦可理解。[32]
六、《证券法》上与《公司法》上的归入制度
我国《证券法》第42条规定了内幕人短线交易收益归入制度，而在此前，我国《公司法》亦创设了归入制度，即当公司董事、经理违反竞业禁止义务时，公司享有收益归入权（第61条）。在理论上如何看待二者的关系值得思考。
对两项制度加以比较，可以看出其差别所在：1．义务人的差别。《证券法》上归入制度适用的对象是持有一个股份公司5%已发行股份的股东；而《公司法》上归入制度则适用于有限公司和股份公司的董事和经理，并不涉及公司股东。2．收益来源的差别。《证券法》将收益限定于内部人从事短线交易所得；而《公司法》则规定为，义务人自营或为他人经营与所任职公司同类营业，或损害本公司利益的活动所得的收入。相较而言，后者范围较广，包括了损害公司而自己获益的情况。3．先在义务的差异。股东除了出资义务之外一般不对公司负其他义务。因而其为股票交易不构成对先在义务的违反，立法亦未对其短线交易行为本身做出否定性评价。而公司董事、经理对公司负有忠诚、谨慎、勤勉、竞业禁止等义务[33]，其违反先在义务的竞业行为势必要受到否定性评价。4．功能的差异。《证券法》上归入制度存在两种功能：一为静的功能，即以此制度来阻吓内幕人，使之不为短线交易行为，从而减少或抑制内幕交易行为的发生，以维护证券市场的公平与秩序；一为动的功能，即当出现短线交易行为时，使公司能够得到短线交易的收益。而《公司法》上的归入制度则直接将锋芒指向违反竞业禁止义务的行为，以维护公司利益不被“蛀虫”吞噬。5．请求权人的差异。《证券法》明确规定由董事会行使归入权，且当其怠于行使时，其他股东有催告权。而《公司法》对此未作详细规定，显得很笼统。
以上这些差异，有的是属于立法技术上的，也有的是由于各自功能所限。但二者的理论基础和性质都是相同的，都是基于一项法定之债，对义务人课以利益给付义务，同时赋予公司归入权。二者联合起来共同构成了我国商法上的公司归入制度。而这种制度上的契合，对于商法整体性优势的发挥和中国商业法制的发展无疑都是有益的。
( 本文发表于《法制与社会发展》2001年第3期 )
[1] 刘连煜：“现行内部人短线交易规范之检讨与新趋势之研究”，载《公司法理论与判例研究》（二），（台北）1998年著者自版，第200页。
[2] 赖英照著：《证券交易法逐条释义》，第三册，（台北）实用税务出版社1992年六刷，第448页。
1[3]《证券法》第42条第1款规定：“证券公司因包销购入售后剩余股票而持有5%以上股份的，卖出该股票时不受六个月时间限制。”《暂行条例》第8条规定：“股份有限公司的董事、监事、高级管理人员和持有公司5%以上表决权股份的法人股东，将其所持有的公司股票在买入后6个月内卖出或者在卖出后6个月内买入，由此获得的利润归公司所有。前款规定适用于持有公司5%以上有表决权股份的法人股东的董事、监事和高级管理人员。”《暂行条例》第46条规定：“任何个人不得持有一个上市公司5‰以上的发行在外的普通股。”其不公平与不合理性是极其明显的。
[4] 此外美国法院常在特殊情况下考虑：（1）该内部人是否有接触内幕信息的途径， 或（2）若内部人因系争交易所另取得的是“经济上相当的证券”，则其造成不当利用内幕信息的可能很小， 或（3）当交易之客体为两家为其所完全拥有的公司时，从一家所获之利益，将因为另一家损失而抵销，此时亦不属于须规制之行为。见前引[1] 刘连煜文，第204--205页。
[5] [美]梅利曼：《大陆法系》，顾培东、涂正平译，知识出版社1984年版，第74页。
[6] 这里所说的“概念”与平常所说的“定义”不同，且与时人所反对的概念法学有别。又，反对概念法学仅反对其一切皆从僵死的概念出发，无视活生生的社会现实的思维模式，而非反对法学概念本身。
[7] 张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第187页。另见张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1997年修订版，第585页。
[8] 梁慧星：“论民事责任”，载《中国法学》1990年第3期。
国家安全生产监督管理总局


安监总政法〔2007〕8号


国家安全监管总局关于印发2007年工作要点的通知

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产监督管理局，各省级煤矿安全监察机构，各直属事业单位：

　　现将《国家安全监管总局2007年工作要点》印发给你们，请认真贯彻落实。

　　二○○七年一月十一日


国家安全监管总局2007年工作要点

　　2007年是全面落实科学发展观、加快构建社会主义和谐社会、保持国民经济又好又快持续健康发展的关键一年。也是党和国家安全生产一系列方针政策措施的“落实年”，是深化煤矿瓦斯治理、整顿关闭两个攻坚战和重点行业领域安全整治的“攻坚年”。

　　根据党的十六届五中、六中全会和中央经济工作会议精神，结合安全生产工作领域的实际，安全监管总局党组研究提出2007年工作的总体要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻中央领导安全生产重要讲话，自觉用科学发展观和“安全发展”的指导原则统领安全生产工作，服从服务于加快构建社会主义和谐社会大局，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，抓紧落实党中央、国务院关于加强安全生产的一系列政策措施，坚定不移地把煤矿安全两个攻坚战推向纵深，扎实有效地做好各个重点行业领域的安全专项整治工作，坚决遏制重特大事故，继续减少事故总量，完成《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》确定的到2007年的目标任务，推动和实现全国安全生产状况的稳定好转，迎接党的十七大的胜利召开。

　　2007年安全生产工作的具体目标是：全国各类事故死亡人数在2006年的基础上下降1.3%，一次死亡3-9人事故起数下降3%，一次死亡10人以上事故起数下降3%。其中，煤矿、非煤矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹死亡人数下降2.0%，道路交通死亡人数下降1.2%,铁路交通死亡人数下降2%，水上交通、农机、渔业船舶死亡人数下降1.0%，火灾事故力争下降。

　　2007年要突出抓好以下9项重点工作：

　　一、加大学习宣传力度，使“安全发展”科学理念更加深入人心，进一步凝聚共识

　　（1）深入学习贯彻中央领导关于安全生产的重要讲话和党中央、国务院的一系列指示精神，继续完善以“安全发展”为核心的安全生产理论体系，更好地把握规律、指导实践。（2）加强阵地建设，发挥主流媒体作用，普及安全生产法律法规和安全常识，宣传先进典型和经验，强化舆论监督和社会监督。（3）深入开展平安创建活动，使安全理念、安全知识进企业、进乡村、进社区。（4）以“综合治理、保障平安”为主题，组织开展第六个全国“安全生产月”、“万里行”系列活动，动员全社会更加关心支持、参与监督安全生产工作。

　　二、采取有力措施，推动政府行政首长和企业法定代表人两个负责制落实到位

　　（1）坚持和完善安全生产控制考核指标体系，层层落实安全生产责任制，加强对政府领导干部和企业负责人安全生产工作绩效的考核，探索建立激励约束机制。（2）加强安全生产教育培训，继续举办市县长、企业负责人和安全监管监察局长安全生产培训班。（3）加强对重点地区、重点企业安全生产工作的监督检查，规范检查行为，改进检查方式，增进检查实效，实行安全生产问责制，认真落实整改。（4）坚持政府依法监管、行业有效指导和社会舆论的广泛监督，促使企业履行安全生产主体责任。会同国有资产管理部门进一步加强对中央企业、国有大型企业的安全监管；总结推广对中小企业安全生产依法监管和有效指导的成熟经验；对企业开展安全诚信评价，建立安全诚信体系。（5）指导督促企业抓好基础工作，各重点行业领域都要就加强企业安全生产基础管理,研究制定规范性指导意见。

　　三、实施安全发展规划，逐步落实规划已确定的各项重要目标任务

　　（1）指导督促各省（区、市）和相关行业“十一五”规划与《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《安全生产“十一五”规划》相衔接，明确安全发展工作目标和保障措施，主要指标纳入地方各级政府统计指标体系和政绩业绩考核。（2）把2007年度控制考核指标分解落实到省（区、市）、重点行业，加强进度监控考核，每季度公布实施情况。（3）抓紧启动安全生产“十一五”规划确定的主要灾害治理、支撑保障体系建设、科研等重点工程和重大项目。（4）在重点行业领域抓紧推广一批先进适用的安全科技成果。开展作业场所职业危害调查。

　　四、继续抓好煤矿安全这个重中之重，坚定不移地把瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战推向纵深

　　（1）加强高瓦斯、高突矿井的监测监控，已安装的系统要加强运行维护、切实发挥作用，提高低瓦斯矿井监测监控系统安装率，加快实现区域性联网。（2）加大隐患排查治理力度，淘汰落后工艺和设备，继续利用国债资金扶持国有重点煤矿安全技术改造，加强矿井机电管理、保证供电用电安全。（3）发挥煤矿瓦斯抽采利用积极性，继续强力推进先抽后采，提高抽采率、利用率。（4）依靠地方党委和政府，加大力度、加快进度，尽早关闭取缔国办发〔2006〕82号文件明确的16种煤矿。（5）会同相关部门切实加强对煤炭资源、各类证照、火工品的监管，严厉打击非法开采，严防关而不死、死灰复燃和前关后建。（6）规范煤炭资源整合，坚决防止和纠正“假整合”问题，促进煤矿企业的改造重组。（7）严格新建项目安全核准，认真执行安全设施“三同时”制度，严格矿井生产能力核定，落实煤矿井下定员的规定，防止超强度、超能力、超定员生产。（8）加强对国有重点煤矿安全基础管理工作的指导，积极实施“管理强矿”战略步骤，抓紧出台加强小煤矿安全基础管理的指导意见。（9）加强和改进煤矿安全监察执法，提高执法效率，指导地方加强煤矿安全监管和行业管理。

　　五、进一步加强非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹安全监管，配合有关部门深入开展道路交通等重点行业领域的安全专项整治

　　——非煤矿山:（1）严格安全许可和安全设施“三同时”制度，推进非煤矿山安全质量标准化，深化非煤矿山安全整治，配合国土资源部门继续整顿规范矿产资源开发秩序。（2）严格执行非煤矿山安全技术标准，强制推行井工矿机械通风和采石场中深孔爆破。（3）加强石油天然气开采安全工作，重点防范高压油气井的井喷事故。（4）加强尾矿库安全监管监控，防范垮坝事故。

　　——危险化学品和烟花爆竹：（1）建立危化品安全生产监管部际协调会议制度，及时协调解决重大问题。（2）总结推广天津、江苏的有效做法，清理整顿化工园区和化工企业，依法关闭非法和不具备安全生产条件的小化工。（3）深化重点危化品道路运输安全整治，防范交通事故引发的泄漏、爆炸和污染事故。（4）加强化工建设项目安全监管，严格执行《危险化学品建设项目安全许可实施办法》，督促地方政府抓紧搬迁安全距离不达标的化工企业。（5）落实烟花爆竹安全监管责任，加强配合协作，严厉打击非法生产经营行为，坚决取缔非法生产经营窝点。（6）加快烟花爆竹生产企业安全技术改造，推行烟花爆竹标准化生产。

　　——道路交通，支持配合公安和交通等部门：（1）继续落实“五整顿”、“三加强”各项工作措施，打击非法载客，深入治理超载超限。（2）加强源头管理，严格城乡交通运输市场准入，整顿规范经营方式。（3）实施公路安全保障工程，进一步排查治理危险路段和公路客运车辆安全隐患。（4）推进重点车辆安装行驶记录仪和GPS的应用，加强安全监控。（5）加强农村交通安全管理，深入开展创建“平安畅通县区”、“平安农机”等活动。（6）深入开展“保护生命、平安出行”宣教工程，针对重点人群加强道路交通安全教育。

　　——水上交通：支持配合交通、农业等部门进一步深化渡口渡船、低质量船舶和水上危险品运输等专项整治，加强重点水域、重点航线的安全监管，继续开展“平安渔业”等活动。

　　——建筑施工：支持配合建设等部门以防范坍塌和高处坠落事故为重点，深化房屋建筑、道路、铁路和电力工程等安全整治；对建筑施工安全生产许可证实施动态监管；建立健全村镇建设施工安全监管机制。

　　——民爆器材：支持配合国防科工部门深化民爆行业整治“四超”工作；落实工业炸药生产线安装电子监控设备、推行自动化遥控操作等安全防范技术措施。支持配合公安等有关部门，加强民用爆炸物品流通使用等环节的安全监管。

　　——消防安全:支持配合公安消防部门开展火灾隐患普查，重点排查整治小企业、小作坊存在的“三合一”、“多合一”重大隐患；对政府挂牌督办的重大火灾隐患实施跟踪监管，督促落实整改措施。

　　——其他行业领域:（1）支持配合铁道部门实施铁路第六次大面积提速安全环境专项治理工程，继续抓好铁路平交道口隐患治理。（2）支持配合民航部门推进航空企业安全审计和专项整治。（3）支持配合电力部门加强电网安全监管，防范大范围停电事故。（4）支持配合旅游、质检等部门，继续做好相关行业领域的安全工作。

　　六、继续推进安全生产源头治本、政策治本

　　坚持标本兼治、重在治本，全面落实国务院第116次常务会议确定的安全生产12项治本之策。继续推动有关政策的出台和实施，运用经济的、法律的和必要的行政措施，推动安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等要素落实到位，建立长效机制。

　　在完善经济政策方面：（1）加强监督检查，督促各地贯彻落实已经出台的安全费用提取、安全风险抵押等政策措施。（2）配合有关部门，总结推广山西煤炭可持续发展政策措施和8省区煤炭资源有偿使用试点政策。（3）加强与相关部门的沟通协调，促进煤层气开发利用、煤炭完全成本、严格小煤矿税收制度、高危行业意外伤害保险实施办法、建立合理的煤炭价格形成机制等政策措施的制定实施。

　　在落实培训教育政策方面：（1）进一步加强教材、教师和机构建设，强化安全培训教育特别是对农民工的培训。（2）配合协助劳动保障等相关部门，稳定国有企业“变招工为招生”制度，探索实行小煤矿、小企业招工进入劳务市场。（3）配合协助教育等相关部门，稳定煤矿专业人才对口单招、订单式培养、艰苦专业奖学金和助学金等政策，继续扩大煤炭院校煤矿主体专业招生规模。（4）继续做好注册安全工程师的资质认定和注册管理工作。

　　七、坚持依法治安、重典治乱，建立规范完善的安全生产法治秩序

　　（1）健全完善党委政府统一领导、各部门共同参与的联合执法机制，形成执法合力；与司法机关建立事故责任追究沟通协作机制。（2）加快安全生产配套立法进度。推动《矿山安全法》、《煤炭法》的修订，配合高检、高法抓紧出台对《刑法》相关条款的司法解释，配合国务院法制办制定《安全生产应急管理条例》、修订《危险化学品安全管理条例》，配合中纪委抓紧出台《安全生产领域违纪行为党纪处分暂行规定》。（3）制定出台15个部门规章、制定修订100部行业标准；推动地方立法，指导督促企业建章立制。（4）按照“四不放过”原则，加强事故查处和责任追究。认真宣传贯彻即将公布的《事故报告和调查处理条例》，改进事故调查工作，对地方负责查处的特大事故和典型重大事故实施跟踪督办、严格审查，向社会公布；严肃查处违法违纪、失职渎职行为和官商勾结、权钱交易等腐败现象。（5）加强执法监督，做好行政复议工作，规范安全监管监察执法行为；加强对安全中介机构资质等方面监管。（6）普及安全生产法律知识，运用典型案例开展警示教育。

　　八、加强安全生产应急管理工作，提高防范和处置事故灾难的能力

　　（1）健全完善安全生产调度和信息工作体系，规范事故信息的收集、报送和处理，严格执行值班值守制度，提高应急能力和事故处置效率。（2）健全完善应急预案，组织开展培训和演练，增强系统性和针对性，落实预案责任和防范措施。（3）加强国家、省、市（地）三级应急管理和救援指挥机构建设，2007年要有70％的省（区、市）、50％的市（地）建立机构。（4）按照“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的原则，加快救援队伍建设，重点建设46个国家级救援基地（其中矿山26个、危险化学品20个）；配合有关主管部门进一步加强消防、海上搜救、铁路、民航、核工业等救援基地和救护队伍建设。（5）加强与各部门、各地区应急管理机构的联系，建立“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的工作机制，提高应急救援能力和效果。

　　九、健全安全生产监管、监察体制机制，加强自身建设

　　（1）进一步完善安全监管、煤矿安全监察体制，指导督促各地健全市（地）、县、乡镇三级安全监管机构，推广一些地方建立执法大队的做法，在重点矿区增设煤矿安全监察分局。（2）探索建立激励约束机制，总结完善安全监管总局机关工作目标责任制，并在直属事业单位推行。（3）加强基础性工作，搞好调查研究，建立健全规章制度，建立数据资料档案和台账。（4）加强省局和分局基层建设，规范有关制度、规定。（5）加强学习培训，掌握开展安全监管监察和行业管理工作所必须的法律知识、业务知识等，提高履职能力。（6）开展学习先进的活动，学习贯彻公务员法，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，强化忧患、实干、执行、自律“四个意识”，养成勤勉敬业、求真务实、雷厉风行、廉洁奉献“四种作风”。（7）深入开展思想道德、遵纪守法教育，加强对领导干部的监督，严格“九条纪律”和相关规定，认真解决安全监管监察队伍中存在的突出问题，坚决查办违纪案件，加强党风廉政建设，坚持严格执法、公正执法和廉洁执法，维护良好的队伍形象。