广东省梅州市人民政府


梅市府〔2006〕5号




印发梅州市规范性文件制定程序规定的通知


各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅各单位：


现将《梅州市规范性文件制定程序规定》印发给你们，请认真按照执行。





梅 州 市 人 民 政 府


二○○六年二月二十日





梅州市规范性文件制定程序规定





第一章 总 则


第一条 为规范本市行政机关规范性文件的制定程序，加强规范性文件的监督和管理，维护法制统一，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》和《广东省规范性文件备案规定》，参照国务院《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等有关规定，结合我市实际，制定本规定。


第二条 本规定所称规范性文件，是指各级行政机关根据法律、法规、规章和上级规范性文件，依照法定权限和程序制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的文件。


规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级人民政府（含政府办公室）以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件；县级以上人民政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织（以下简称部门）等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。


第三条 规范性文件的制定、修改、补充、废止和备案，适用本规定。


各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，对具体事项作出行政处理决定，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项制定文件不适用本规定。


实行垂直领导的部门制定规范性文件，其上级相关部门有程序规定的，从其规定。


第四条 行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己的名义制定规范性文件。


第五条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：


（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；


（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；


（三）相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。


法律、法规、规章和上级规范性文件已经明确规定的内容，下级规范性文件原则上不作重复规定。


第六条 制定规范性文件必须符合下列要求：


（一）符合宪法、法律、法规、规章和上级规范性文件的规定；


（二）切实保障公民、法人和其他组织的合法权益；


（三）体现行政机关的职权与责任相统一；


（四）体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变，并不得超越本行政机关的职权范围；


（五）用语准确、简洁，条文内容明确、具体，具有可操作性。特指、专用的名词，应当作必要的解释。


第七条 规范性文件不得设定下列事项：


（一）行政处罚；


（二）行政许可；


（三）行政强制措施；


（四）行政事业性收费项目；


（五）其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。


第八条 没有法律、法规和规章的规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。


第九条 规范性文件应当根据规范性文件的具体内容确定名称，可以使用“规定”、“决定”、“命令”、“办法”、“公告”、“规则”、“细则”、“通告”和“通知”等，但不得使用“法”、“条例”。


政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。


第十条 各级人民政府应当加强对规范性文件的管理，市、县（市、区）人民政府法制机构具体负责本级政府及部门制定规范性文件的审查和监督工作。


第十一条 各级人民政府应当将规范性文件的审查工作经费足额列入财政预算。


第十二条 规范性文件的解释权在制定机关，但应当接受上级机关的监督。具体工作由负责法制工作的机构办理。


部门在解释其制定的规范性文件时，应当按本规定第二十二条第二款的规定报送本级政府法制机构审查。





第二章 起 草





第十三条 政府规范性文件原则上由组织实施的部门负责起草。属于人民政府重大决策等重要规范性文件，由本级人民政府法制机构起草或组织起草。


部门规范性文件由部门负责起草。涉及两个或两个以上部门职权范围，并对公民、法人或者其他组织切身利益有重要影响的部门规范性文件，由涉及部门商定其中一个部门牵头，并邀请本级政府法制机构指导，组成起草工作小组组织起草。


第十四条 部门规范性文件涉及两个或两个以上部门职权范围事项的，应当以所涉及部门的名义共同制定。


违反前款规定，单独制定的规范性文件无效。


第十五条 起草规范性文件的主要内容包括：


（一）制定的目的；


（二）法律、法规、规章和上级规范性文件依据或者事实依据；


（三）适用范围和调整对象；


（四）主管部门和各有关部门的主要职责与义务；


（五）具体的行为规范；


（六）法律责任或奖惩办法；


（七）施行日期。


第十六条 起草规范性文件应当进行充分的调查研究和可行性论证，并广泛征求和听取相关部门、组织和公民的意见。


听取意见可以采取书面征求意见、网站和报纸公示规范性文件草案，也可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。


各部门对征求意见稿必须认真研究，并按要求函复。提出修改意见的，应当说明理由和提供相应的依据。未按规定时间函复的，视作同意。


各部门在征求意见时，不应将政府法制机构列为被征求意见单位。但在起草规范性文件中涉及某些重大原则性问题时，可要求政府法制机构给予指导。


第十七条 起草的规范性文件内容直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，或者对本地区、本行业工作有重要影响的，或者相关机关、组织、公民对其有重大意见分歧的，应当通过报纸、互联网等向社会公布草案，征求社会各界的意见；起草单位也可以按有关听证程序的规定举行听证会。


第十八条 规范性文件中涉及其他主管部门业务或者与其他部门关系密切的内容，起草工作小组除了按照本规定第十六条、第十七条的规定办理外，还应当与相关部门协商一致并联合签署意见；经过充分协商，不能取得一致意见的，起草部门在报送规范性文件草案时，必须专门提出并说明情况和理由。


第十九条 起草规范性文件，应当与现行的有关规范性文件相协调。对同一事项，如果作出与现行的规范性文件不相一致的规定，起草部门在上报规范性文件草案时，必须专门提出并说明情况和理由。


第二十条 规范性文件草案，应当写明与现行内容相同的规范性文件的关系。如果起草的规范性文件将代替现行的规范性文件，应当写明废止现行规范性文件的名称或条款。


第二十一条 起草部门报送规范性文件草案时，必须同时提交下列材料：


（一）提请审查的请示或公函；


（二）起草部门行政首长办公会议审议通过的意见材料；


（三）起草说明。内容包括：制定规范性文件的目的宗旨，必要性和可行性，调整对象和范围，要解决的主要问题，对主要条款的必要阐述，与现行规范性文件是否相一致的说明，以及其他需要说明的事项；


（四）起草规范性文件所依据的有关法律、法规、规章和上级规范性文件；


（五）调查研究材料和其他参考资料；


（六）有关部门、组织和公民对规范性文件草案的意见，以及协调、征求意见过程中的不同意见及其处理情况。


上述报送的有关材料，应一式两份，其中规范性文件草案及其起草说明还应附上相应的电子文本。





第三章 审查和发布





第二十二条 各级人民政府应当建立健全规范性文件统一审查制度。


政府规范性文件应当经本级政府法制机构审核或者征求其意见，具体审查程序由各级人民政府规定。部门规范性文件应当报本级政府法制机构审查同意后再行发布。


第二十三条 政府规范性文件的起草部门在报送规范性文件草案时应当先报送本级政府办公室，由政府办公室呈送政府秘书长（政府办公室主任）或政府分管领导批转本级政府法制机构审查。


部门规范性文件草案，制定机关应当以部门正式文件的形式径送本级政府法制机构审查。


第二十四条 政府法制机构在审查政府规范性文件时，必须对规范性文件的合法性、可行性、适当性、科学性和可操作性进行审查，并把好制定规范性文件的技术关。


政府法制机构在审查部门规范性文件时，原则上只审查合法性，若发现存在可行性或者适当性等其他问题时，可以向制定机关提出建议。


政府法制机构在审查中需要有关单位作出说明、提交依据、协助工作的，有关单位应当配合，并在要求期限内回复。


第二十五条 政府法制机构在审查规范性文件时，发现有违反本规定第五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条规定情形之一的，提出相关审查意见后退回送审机关。


第二十六条 政府法制机构在审查政府规范性文件时，认为需要再次调查研究、重新协调的，可以采取本规定第十六条、第十七条规定的形式直接组织实施，有关部门和组织应当予以配合。


第二十七条 政府法制机构对送审的规范性文件，经审查认为条件具备的，应当提出审查同意的意见。


第二十八条 经政府法制机构审查，认为属于政府部门职权范围内的事项，不应由政府制定规范性文件的，征得本级人民政府分管领导同意后，改为部门规范性文件，并按有关程序制定发布。


第二十九条 依照法律规定须经本级权力机关审议批准或本级权力机关认为应当由其审议批准的政府规范性文件，应当经人民政府行政首长审批后，报请本级权力机关审议批准。


第三十条 政府法制机构应当自受理之日起10个工作日内完成部门规范性文件草案的审查，并将审查意见书面通知送审机关。


对内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题、在前款规定的期限内不能完成审查的部门规范性文件，经政府法制机构负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长审查期限及其理由书面告知送审机关。


政府法制机构在规定期限内未将审查意见通知送审机关的，视为同意送审机关所报送的规范性文件。


第三十一条 政府规范性文件应当经政府常务会议审议通过，并由行政首长签发。有修改意见的，由政府办公室组织有关部门根据会议意见修改后，报行政首长签发。


部门规范性文件应当依照政府法制机构的审查意见，经部门行政首长办公会议审议通过，并由行政首长签发。


第三十二条 在审议政府规范性文件时，本级政府法制机构的主要负责人应当列席会议，并在会议上作审查意见的说明。对专业技术较强的规范性文件，必要时也可由起草单位作补充说明。


政府法制机构的主要负责人不能列席会议时，可委托政府法制机构的其他人员在会上作审查意见的说明。


第三十三条 对未能通过的政府规范性文件，由起草部门根据政府常务会议的要求作出处理。


第三十四条 规范性文件应当自公布之日起30日后施行；但是，因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起实施。


第三十五条 各级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。


市人民政府及其部门规范性文件的发布载体是《梅州市人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本，与正式文件具有同等法律效力；并同时在梅州市人民政府公众网站发布。属重大决策等重要规范性文件，还应当在《梅州日报》上全文刊登。


县（市、区）人民政府及其部门规范性文件的发布载体由县（市、区）人民政府决定。


镇人民政府应当在办公所在地和公共场所建立公告栏，公布其制定的规范性文件，公布日期应当不少于30日。


具备条件的县（市、区）、镇，应当同时在同级政府网站、主要报刊刊登规范性文件或者发布消息。


现行规范性文件被修改、补充，或者部分条款废止的，必须经规定载体重新公布经修正的新的文本。





第四章 备案、评估和清理





第三十六条 规范性文件应当自公布之日起30日内，由制定机关按照下列规定报送备案：


（一）政府规范性文件由制定机关报上一级人民政府备案；


（二）部门规范性文件由制定机关报本级人民政府备案，两个或两个以上部门联合制定的规范性文件，由主办的部门报本级人民政府备案。


报送市人民政府备案的规范性文件，应当提交规范性文件正式文本、备案报告（见附件一）和起草说明，各一式三份。同时报送规范性文件的电子文本。


报送县（市、区）人民政府备案的规范性文件材料的数量，由县（市、区）人民政府规定。


第三十七条 县级以上人民政府规范性文件由本级人民政府法制机构径送上一级人民政府法制机构办理备案，镇级人民政府规范性文件由负责法制工作的机构或被指定的机构径送县（市、区）人民政府法制机构办理备案。


部门规范性文件由制定机关径送本级人民政府法制机构办理备案。


第三十八条 接受备案的政府法制机构，代表本级人民政府对报送备案的规范性文件进行审查，审查的主要内容包括：


（一）是否具有法律、法规、规章、上级规范性文件依据或者事实依据；


（二）是否同法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触；


（三）下级人民政府规范性文件与上级人民政府部门规范性文件之间、各级人民政府规范性文件之间和同级人民政府各部门规范性文件之间是否有矛盾；


（四）规范性文件的制定是否符合法定程序及规范化的要求。


第三十九条 市、县（市、区）人民政府认为报送备案的规范性文件需要征求有关部门意见的，由接受备案的政府法制机构征求意见，被征求意见单位应当在限期内回复。


第四十条 公民、法人或其他组织认为规范性文件不符合本规定第六条、第七条或者第八条规定的，可以向政府法制机构提出审查建议。政府法制机构应在15个工作日内作出处理，并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人和其他组织。


第四十一条 规范性文件经备案审查发现的问题，分别按下列规定处理：


（一）规范性文件没有法律、法规、规章、上级规范性文件依据或者事实依据的，由负责该规范性文件备案工作的政府法制机构提请本级人民政府予以撤销；


（二）规范性文件违反本规定第六条、第七条或者第八条规定的，政府法制机构应当建议制定机关自行修改、废止或者提请本级人民政府予以撤销；


（三）部门规范性文件与本级人民政府规范性文件或者其他部门规范性文件相互之间有矛盾的，由本级政府法制机构进行协调；经协调不能取得一致意见的，由本级政府法制机构提请本级人民政府决定；


（四）规范性文件在制定程序及技术上的问题，由负责该规范性文件备案工作的政府法制机构提出处理意见，转原报送机关处理。


规范性文件的原报送机关应当在接到前款第（二）、（三）、（四）项有关处理决定或者意见的20日内，将处理结果报相应的政府法制机构。


第四十二条 市和各县（市、区）人民政府及其部门、镇人民政府，应当于每年一月底前将上年度所制定的规范性文件目录（见附件二）报负责备案的政府法制机构备查。


市、县（市、区）人民政府法制机构应当将规范性文件的制定情况以及备案审查工作情况，于每年第一季度向本级人民政府提出上一年度的报告。


第四十三条 规范性文件施行后，制定机关和实施机关应当定期对实施情况进行评估，并将评估意见通报本级政府法制机构。必要时，政府法制机构也可组织有关部门对规范性文件的实施情况直接进行评估。


第四十四条 规范性文件实施机关应当根据实际情况的变化以及法律、法规、规章和上级机关有关政策的调整，及时向制定机关提出意见和建议；制定机关应当适时对现行的规范性文件进行修改或者废止。





第五章 监督检查和法律责任





第四十五条 政府法制机构应当对同级部门规范性文件和下级政府规范性文件的制定和管理情况进行监督检查。


对未经政府法制机构审查同意，或未按政府法制机构的审查意见签发以及未经规定载体发布的部门规范性文件，政府法制机构可以根据第二十二条、第三十一条、第三十五条规定向社会公示该文件无效，或责令主办部门限期修改，或报请同级人民政府予以废止。


第四十六条 违反本规定制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，由有关部门依法追究制定机关主要负责人和直接责任人的行政责任。


第四十七条 政府法制机构不履行规范性文件审查职责,产生严重社会后果的，应当追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。


第四十八条 对不报送或者不按时报送规范性文件备案的，由负责备案工作的政府法制机构责令其限期报送；拒不报送的，由负责备案工作的政府法制机构提请本级人民政府给予通报批评，并限期改正。





第六章 附 则





第四十九条 各级人民政府和市人民政府所属部门可以根据本规定制定本地区、本部门的相应规定。


第五十条 本规定自2006年7月1日起实施。原《关于印发梅州市规范性文件制定程序规定的通知》（梅市府〔2000〕20号）和《印发〈梅州市人民政府规范性文件草案审批程序〉的通知》（梅市府办〔2001〕89号）同时废止。


各级人民政府及其部门在本规定施行前制定的相关规定，与本规定不相一致的，应作相应修改。








附件一


格式一





人民政府





府规备字〔 〕号





关于《 》的备案报告





法制局：


现将我县（市、区、镇） 年 月 日公布的《 》，上报备案。











附：1、规范性文件正式文本及电子文本


2、起草说明











（印章）

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司法解释在审判实践中的重要性

刘亮


　　法官适用法律能力的提高是司法能力建设的重要组成部分。法官是社会矛盾纠纷的最终裁决者，他们适用法律能力的高低直接决定着一个国家的司法质量和水平，决定着人民群众对司法的满意程度，决定着法治力量在社会生活中所发挥的作用。而我国特有的司法解释制度对增强法官法律适用能力的规范性、指导性和可持续性起到了重要作用。本文就司法解释的适用加以分析
　　一、法典的稳定性和局限性。
　　由于法律力图增进社会的秩序价值，因此它就必须注重连续性和稳定性的观念。正如我们所知，社会生活中的秩序所关注的是建构人的行动或行为的模式。而且，只有使今天的行为与昨天的行为相同，才能确立起这种模式。如果法律对频繁且杂乱的变化起不到制动作用的话，那么其结果便是混乱和失序，因为无人能够预知明天将出现的信息和事件。这样，遵守先例原则与遵守业已颁布的制定法规范，就会成为促进秩序的恰当规范。成文法更是人类追求秩序和安定的最直接、最有效、最明确的选择。）
　　成文法虽然具有上述人类自身发展无可比拟的优越性，但是如同任何事物的价值都是在获取的同时又意味着丧失的道理一样，其局限性也是显而易见的。首先是成文法具有不合目的性。就是说法律的普遍性特征使法律只能注意到其适用对象的一般性而无法顾及其特殊性，但是适用于一般情况下能够导出公平与正义的法律在适用于个别情况下是否同样能够形成公平与正义的结论却是不确定的。由于成文法与生俱来的局限性无法克服，其效用的发挥必然受到限制，以至于人们不得不选择要么经常修律更典，要么确定有权解释的机关对法律不断赋予符合法律目的和社会需要的解释。于是，司法解释便成为克服成文法之局限性的首选。
　　二、司法解释的补充性。
　　司法解释是我国法律机制中独有的现象。解释是更为灵活的法律。第一，司法解释利于实现司法公正，从而成为人们达到诉讼目的的最直接途径。完善的司法解释机制的存在是克服此地与彼地、此案与彼案审判结果差异过大甚至完全相左的情况发生的全局性力量。第二，司法解释利于保障和促进法院提高审判效率，从而实现以最小的司法代价维护最广大人民群众的根本利益的司法价值目标。作为法院增强诉讼效率的规范性文件，司法解释对于缩短审判周期，节约诉讼资源，降低诉讼成本，实现人们诉讼利益的最大化都能够起到最直接的作用。第三，司法解释利于整齐划一法官对法律的理解，使法律在法官的运用过程中正确把握立法精神，从而使审判结果得到广泛的认同。
　　三、司法解释的审判实践
　　司法解释是法律和审判实践结合的产物，判例是审判活动的直接反映，二者是相通的。在我国，实际上已经形成了司法解释的内容由两部分组成的局面：一部分是最高人民法院发布的规范性司法解释文件，例如《关于人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》、《关于民事诉讼证据的若干规定》等；另一部分是最高人民法院通过发布典型案例对某一类案件适用法律问题所作出的司法解释。例如，1999年以前，各地法院对于抢劫犯罪中以暴力手段致被害人重伤、死亡的定罪问题掌握不一。有的认定为抢劫罪，有的以抢劫罪、故意杀人（包括故意重伤、死亡）罪判处，造成同案不同罪不同刑的情况，有违法律的严肃性。最高人民法院就在当年公布了新疆罗登祥抢劫案，统一划定了处理这类案件中应当区分的三种情况和相对应的罪名。至此，全国法院在处理这类案件的认识和做法上趋于统一。可以说这是运用判例指导审判实践非常成功的一个样板。而且，人们看到在这样一个成功的样板中，判例与司法解释所起的作用并无二致。


北安市人民法院　刘亮