我国宪法监督程序制度的现状反思及设计

辛炳辰


一,我国宪法监督体制的现状
现行宪法(1982)所规定的宪法监督制度,在内容上与之前几部宪法相比较,有了很大的改进与完善,使宪法监督基本上实现了有法可依,有章可循,大体上从四个方面确立了现行的宪法监督体制：①明确宪法地位，表明其最高性。通过对宪法最高法律地位和最高法律效力的确认，为宪法监督机关对宪法实施的监督提供了保障，也表明宪法监督机关的权威来源于宪法这一根本法的赋予。②明确宪法的规范性。在《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》第5条第3款规定“一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究”同时也规定了具体的追究方式，如罢免有关人员的职务、撤消违宪的法律法规，使其产生的法律效力丧失掉、不批准违宪的法律法规等。这实际上是宪法监督落到实处的具体表现。③明确宪法监督主体及职权。《宪法》第62条第2款，第67条第1款规定了“全国人大及其常委会享有宪法监督权”同时也规定了“全国人大及其常委会享有审查权、批准权、改变权、撤消权和罢免权”任何一项制度要落到实处，都离不开特定的主体予以实施，现行宪法监督制度也不例外。④明确规定了宪法监督的方式有事前审查和事后审查。这就要针对不同的立法主体，不同的立法性质采取相应的监督方式。
然而我们也应当看到，现行宪法监督制度总体上仍存在着诸多不足之处，学术界对此探讨较多，归纳起来有以下几方面①宪法监督缺乏专门性，许多学者认为应当设置专门宪法监督机关，使宪法监督成为专门机关的专门活动。当前宪法监督主体的设置缺乏科学性，全国人大及其常委会本身作为立法机关，由其作为宪法监督主体，实际上成了自己立法自己监督，显然有损宪法监督的权威性与实效性。②宪法监督缺乏经常性。这是由于全国人大是采取会议的形式来召开，而全国人大每年仅举行一次例会，常委会也是每两个月召开一次，而各常设专门委员会又无权主动行使宪法监督权，这必然会造成一定的监督不连续，使宪法监督缺乏经常性。③宪法监督缺乏可操作性。这是笔者认为的现行宪法监督体制最大的弊端。宪法本本身虽确立了大体上的宪法监督制度，但由于缺少具体的程序规定和具体的监督标准，使变得模糊不清，难于运作，实践时遇到极大困难。笔者认为，一部好的法律，一项好的制度，只有通过具体的实施才具有生命力，才能真正为人们所感知、所贯彻，否则最终将成为一纸空文。作为贯彻与体现宪法的最高权威与最高法律效力的宪法监督制度，其实施与否，更是倍受关注。当前宪法监督存在的诸多不足中，最应引起注意的便是宪法监督缺乏程序制度，这使大体上成型的宪法监督制度却难以付诸实施。
二、我国宪法监督程序制度缺失的反思
正如李忠教授所述：宪法监督程序是宪法监督的载体，是连接宪法监督机关和社会现实的桥梁。离开了宪法监督程序，宪法监督将寸步难行。同时李忠教授还针对宪法监督程序的重要性，举了一个简单而深刻的例子：在九届全国人大第一次会议上，议程安排上出现严重的程序错误，李鹏同志当选全国人大常委会委员长在先，国务院总理产生在后。也就是说，在李鹏同志当选全国人大常委会委员长时，还兼任着总理，这就与全国人大组织法规定相悖，但由于缺少事前审查程序，这一错误也未得以及时发现和纠正。的确如此，如果没有宪法监督程序制度，纵使明确了宪法监督主体，但如何具体实施监督？监督的方式就具体如何操作呢？无疑都成了纸上谈兵，从而也使得宪法监督的权威性大打折扣。
可见宪法监督程序是非常重要的，对于保障宪法规定的实体内容的实现是不可或缺的。尤其是对违宪给以处理和制裁时更要遵循一定的规程和步骤。实际上，现行宪法不仅在关于一定行为的合宪性监督方面缺乏程序性规定，而且对规定堪称详细的法律、法规的合宪性监督方面，同样也缺乏具体的程序性规定。比如对国务院的行政法规、省级国家权力机关制定的地方性法规、民族自治地方制定的自治条例，单行条例的合宪性审查上就没有任何程序性的规定，那么立法为何会出现如此的偏差呢？宪法监督程序何以被立法者遗漏呢？这不得不引起我们的反思。
笔者认为出现这种状况存在以下几方面原因：①宪法监督实体制度仍不完善，宪法监督的权威性尚未树立。众所周知，新中国成立后，我国法制建设走了一个很大的弯路，使的法律在政治生活说权威性一直难以树立，宪法同样如此。一直到1982年新宪法的制订，才有了大体上确立起来的宪法监督制度。然而由于宪法的最高权威性和最高效力性在人们的普遍观念上尚未形成，使得宪法监督制度同样不受重视，甚至可以说未取得立法者的重视，在宪法监督实体制度尚不完善的情况下，宪法监督的程序制度更是直接缺失。②受千百年来形成的重实体、轻程序的传统法制观念的影响。宪法监督程序同其他任何的法律程序一样，都不应是一个纯粹的形式问题，而是应有其独立存在的价值。但由于重实体、轻程序的传统法制观念的影响，人们在选择时更侧重于实体上去构建宪法监督制度，倾向于用实体上的宪法监督制度去实现宪法监督的立法目的。而实际上忽视了作为桥梁的宪法监督程序制度的构建，宪法监督已然举步维艰。③宪法本身存在的原因。一般说来，大多数宪法条款都无需专门机关适用。尤其是部分宪法条款缺乏规范性，不具有直接法律效力。如宪法序言中的叙述性条款、具体规则中的提倡性条款等，这就会造成既然宪法本身许多条款不具有可实施性，那么宪法监督也没有必要规定具体程序的假象。对于宪法的规范性条款,宪法又不具有可诉性。宪法作为最高法，与其他部门法一样，具有法律的一般属性，如规范性，可操作性，强制性等。“法律的可诉性，应当成为法律，特别是现代法治国家法律的基本特征之一。”（注：王晨光：《法律的可诉性：现代法治国家中法律的特征之一》，《法学》1998年第8期。 ）而我国却尚未建立宪法诉讼制度，宪法还不具备可诉性，从而使宪法的最高法律效力大打折扣。④一定范围内存在的误解。这里一定范围，笔者认为也包括学术界及立法者中的部分同志。正如王广辉教授在《通向宪政之路》一书中指出：有人认为，在我国宪法监督制度中，对法律法规合宪性的审查是有程序可遵循的。这种程序就是宪法和人大议事规则规定的人大及人大常委会审查议案的程序。实际上，从这一程序的内容可见，其针对性是很明确的，局限于审查议案，而非宪法监督。即使审查议案的程序设计与宪法监督的程序设计存在一定程度上的共性，然而有共性也必然存在各自的特殊性，二者毕竟是不能合二为一或相互取代的。
三,我国宪法监督的程序制度设计
宪法监督程序作为宪法监督机关在行使宪法监督权力过程中，必须遵循的方式与步骤，其具体设计时最根本的出发点应当立足于监督对象，即宪法监督程序应适应具体是实体内容，主要包括：行使违宪审查权、审查法律，法规合宪性、有关国家机关，社会组织和公职人员行为的合宪性及进行宪法审判等。从宪法监督的内容来看，宪法监督程序与我们日常所谈的三大诉讼程序是不同的，主要表现在以下三方面①两种程序的性质不同。宪法监督程序主要涉及宪法构建下的政府权力的分配，其目的在于保障公民权利不受政府非法干预。而三大诉讼程序则是一般调整平等主体的公民之间的关系以及公民与行政机关之间的关系。②宪法监督程序采取独特的审查方式即事前审查和事后审查。③审查的表现形式不同。宪法监督程序采取书面审查为主，在实行司法审查的国家也采取审判的方式。而三大诉讼则一般以审判为审查形式。可见宪法监督程序在我国现行宪法监督体制下与三大诉讼程序是截然不同的，是不能仅仅从三大诉讼程序着手，生搬硬套，宪法监督程序有其自身的独特性。
具体而言，宪法监督程序要与宪法监督的实体内容相适应，其表现出的独特性应包括：①法定性。即宪法监督程序是宪法赋予监督主体进行宪法监督应当遵循的程序，其依据是宪法，其程序规则不得与宪法相抵触。它是宪法监督主体履行职责的保障，是不能随意变更的。②特定适用性，即监督程序要与宪法监督的实体内容相适应，二者相互依存。宪法监督程序仅仅适用于宪法监督，不适用于对其他性质案件的处理和裁定。同样宪法监督内容的多样性与复杂性，也决定了宪法监督程序的普遍性和特殊性。③程序性。作为一项具体的程序来强调其程序性，实际上是强调，在宪法监督程序的设计上，必须要将宪法监督的实体内容落到实处，形成一个完整的宪法监督行为的过程。从而使宪法监督程序的环节能有机整合于一体，既必要也合理，对违宪的事实予以准确的裁判和处理。
宪法监督程序的设计在不同的国家有着不同的表现。尤其是宪法审查制国家的做法与非宪法审查制国家的做法存在着极大的差异。结合我国当前的宪法监督体制，和借鉴有关国家宪法监督程序的设计，笔者认为我国宪法监督程序应针对不同的审查内容，及法律法规和特定行为两类，作出不同内容的设计：
1， 程序中的启动环节。
启动宪法监督程序，是宪法监督程序的第一个环节。如同汽车的发动。在实行宪法审查制度的国家，一般采取宪法控诉的模式。如德国宪法第93条第4款规定：任何人，乡镇或乡镇协会由于公共权力或某一法律侵犯了他的某项基本权利或自治权利，可以提出宪法申诉。俄罗斯、西班牙、奥地利等国也有类似的规定。这种方式是基于当事人的申请，一般而言宪法法院是不能实行职权主义主动审理的。美国的做法比较特别，采取调卷令的的启动模式。而法国的做法，则更值得我们借鉴，其采取的是法定提交的模式，即规定法律法规在颁布、执行之前，必须提交给特定的机关即法国宪法委员会审查。可见基于议会制的法国模式与我国当前宪法监督体制是较为接近的。当前我国的宪法监督主要针对的就是法律法规的合宪性审查，而审查主体又是全国人大及其常委会，因而若采取法定提交的方式是可取的，虽然显得被动却行之有效。但是如若针对有关行为的合宪性审查就显得余力不足了。笔者认为，我国的人民代表大会制毕竟与法国的议会制是不同的，有其独特的优势，如人大代表意志的普遍性、人大机构设置的广泛性等，所以我们不仅可以针对法律法规的合宪性采取法定提交的方式，同时针对有关行为合宪性审查也可以采取申请的方式，即赋予公民对有关行为是否合宪向人大的专门委员会提起审查申请，并由该专门委员会作出是否提交与人大审查的决定。
2， 程序中的受理环节。
宪法监督程序启动后要正常进行，必须是要启动的理由得到宪法监督机关的认可，也就是通常所讲的是否可以得到受理，这是监督程序的第二个环节。
受理环节在不同宪法监督体制的国家做法也是大相径庭的。一方面表现为受理机关的不同，另一方面也表现为受理的具体条件不同。对此德国的做法是比较典型的，规定当事人向宪法法院提出要求解决的宪法性争议的申请，依据《联邦宪法法院法》第23条第1款是规定，必须符合两个条件：①是以书面形式提出。②必须注明理由和提供必要的证据。对此，西班牙等国还强调了有关当事人诉讼资格的问题，以及为了维护宪法的最高权威性，美国采取的穷尽其他救济方式的原则，当然穷尽原则的适用是有相当严格限制的。
针对受理环节，笔者认为主要是针对有关行为的合宪性审查，对法律法规的审查主张法定提交，宪法监督机关就必须依法作出审查，因此并不存在受理的问题。在受理的具体要件上，是否以书面形式提出并不是必要的条件，口头方式同样应当适用，甚而要考虑少数民族可以采取本民族语言提出申请的权利。当然说明理由和提供必要的证据则是应当具备的，此外还应当考虑行为与结果的因果关系，这对分析行为的合宪性也是相当重要的。
3， 程序中的具体审查环节。
这是宪法监督程序的主体所在，是最主要的关键部分。在司法审查制国家往往被称为宪法诉讼的审理程序，主要包括证据认定、具体审判规则、时效制度、审级制度等问题。这样的程序设计类似于普通诉讼程序，德国的做法即是如此。而在议会制国家，这一程序又被称为审议程序，往往包括召集议会、听证程序、具体审议程序等。当然，这种审议程序也被某些司法审查制国家所采用，如《俄罗斯联邦宪法法院的联邦宪法性法律》规定的宪法监督程序。
在我国由于明确规定了，宪法监督的方式即事前审查和事后审查方式，所以具体审查程序要与之相适应。但这种审查方式适用于法律、法规的合宪性审查。笔者认为，引入审议程序是有必要的，人大的专门委员会是将有关行为的合宪性审查问题提交于人大和人大常委会，从而，由此进入审议程序，根据有关材料的内容及相关证据，并且允许行为人做相应的陈述，通过会议和表决的形式作出是否合宪的决定。
4， 程序中的判决与决定环节。
在司法审查制国家，宪法审查的判决与一般民事、刑事案件的判决相同或类似，采取判决书的形式，对有关行为作出处理和制裁。如德国，《联邦宪法法院法》第30条规定，联邦宪法法院根据自由心证，依据言词辩论的内容和调查证据的结果，经过秘密评议，作出裁判。但在非司法审查制国家，一般在审议后即采取表决的形式作出决定，然后通过公告的形式产生公示力，从而对有关行为是否合宪作出的认定。我国也因采取决定的程序，即与审议程序相结合在审议表决后作出决定，之后予以公示，这种决定的效力是应产生最终的效力，也就是说，不存在宪法审查制国家可能因裁判形式而引起上诉程序。
可见，我国宪法监督程序的设计，实际是针对审查对象分为两种情形来设计：一方面针对法律、法规，因为我国现有的宪法审查制度对此规定的较为详尽，程序的设计也相对简单。另一方面，则针对有关行为的合宪性审查，设计的程序包括了上述的四个主要部分。当然，具体细化的程序，如是否需要在审议程序中增加听证程序、是否要采取回避程序、以及是否要在决定程序后增加复议程序，则应结合我国当前的宪法监督体制状况，做具体量化设计时应当慎重考虑的问题。
黑龙江省齐齐哈尔市人民政府


齐齐哈尔市人民政府令
　（第５号）


　　现发布《齐齐哈尔市村级档案管理办法》，自一九九九年九月十五日起施行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长　李振东
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年九月十五日
　　　　　　　　　　　 齐齐哈尔市村级档案管理办法



　　第一条　为加强村级档案管理，有效地保护和利用村级档案，根据《中华人民共和国档案法》，结合我市实际情况，制定本办法。


　　第二条　凡本市行政区域内村级档案管理均适用本办法。


　　第三条　本办法所称村级档案，是指村级组织在各项活动中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。


　　第四条　县（市）、区、乡（镇）人民政府和有关部门应加强对村级档案工作的领导，支持和帮助村委会做好村级档案工作。


　　第五条　村级档案工作是村级管理工作的组成部分，村委会应将档案工作列入村领导负责制和有关人员岗位责任制。


　　第六条　村级档案管理工作应遵守和执行国家、省级市有关档案管理的法律、法规和规章及技术标准，接受上级档案行政管理部门和所在乡（镇）档案工作人员的指导监督。


　　第七条　村委会应指定人员负责管理本村形成的各种门类的档案并对所属单位和科技示范户（专业户）的档案管理进行业务指导。
　　村级档案工作人员应具备初中以上文化，忠于职守，熟悉档案管理业务。


　　第八条　村委会应设置专门档案室，配备必要的档案装具及设备，集中统一保管各种门类的档案，确保档案安全。


　　第九条　村的科技示范户（专业户）是县、乡、村农业科技档案信息工作网络的组成部分，应做好农业科技有关材料和档案的收集、积累、整理、利用工作，充分发挥三级网络作用。


　　第十条　归档范围：
　　（一）本村党组织、村委会、群团组织形成的会议记录、工作计划及总结、通知、典型经验材料、调查材料和向上级的请示、报告。
　　（二）本村在各项活动中形成的具有历史查考价值的照片、录音带、录像带等声像材料。
　　（三）本村民主选举，干部任免职，人员录用、奖惩，评选的先进、模范名单及事迹材料，上级授予的奖状、奖旗、荣誉证书等。
　　（四）党团员名册、现役和复员军人名单、非党积极分子登记表、村民户口登记簿、介绍信存根等。
　　（五）本村制定的村民自治章程、村规民约、制度和村务公开的材料等。
　　（六）在治安保卫、纠纷处理、文教卫生、计划生育和征兵工作中形成的材料。
　　（七）启用印章、信访、公证、村民社会养老保险材料。
　　（八）会计帐簿、凭证、报表和审计部门对本村财务审计形成的审计决定、结论及清产核资、财产登记、房地产管理材料、各种税费征收及减免结帐明细表、各种统计表、登记表、审批表。
　　（九）任务粮和定购粮的确定及完成情况，农用物资分配、融资贷款、义务摊派、救济优抚和兴办集体福利事业形成的材料。
　　（十）本村土地承包、各业生产、营销活动中形成的租赁、承包合同，协议和资产转让、拍卖材料。
　　（十一）村屯区划、规划，山、水、林、田、路综合治理工作形成的方案、设计图和村民建房审批等材料。
　　（十二）各种机械设备图纸及说明书，产品检验、鉴定形成的文字和数据材料。
　　（十三）在良种繁育、饲养、栽培及病虫害防治等项科学试验中形成的技术材料。
　　（十四）上级机关下发的材料。
　　（十五）其他应归档的材料。


　　第十一条　文件材料形成后的次年上半年或基本建设项目竣工后，由档案管理人员将应归档的文件材料收集齐全完整，分门别类立卷归档。任何人不得拖延或拒绝归档，更不得据为己有。


　　第十二条　村档案室应建立立卷归档、档案保管、档案鉴定、档案利用、档案登记统计等各项制度。
　　村级档案室应定期向乡（镇）档案机构报送档案基本情况统计表和案卷目录（复制件）。


　　第十三条　村档案室应编写村史、组织沿革和大事记等编研材料，根据需要及时有效地提供档案，为村民和村的各项工作服务。


　　第十四条　对保管期满的档案，应按规定及时进行价值鉴定。对经鉴定确无保存价值的档案，应登记销毁清册，履行批准手续后可监督销毁。


　　第十五条　村级档案管理人员应定期检查档案的保管情况，发现问题及时处理。档案丢失或损毁的，应及时向乡（镇）政府和上级档案行政管理部门报告。


　　第十六条　对于在管理、保护和开发利用档案工作中做出突出贡献的村及有关人员，乡镇人民政府和有关部门应给予表彰奖励。


　　第十七条　丢失、损毁、涂改、伪造和擅自销毁档案的，由县级以上档案行政管理部门依据档案管理的有关规定予以查处。


　　第十八条　本办法由市档案局负责解释。


　　第十九条　本办法自一九九九年九月十五日起施行。